Tworzenie Nowej Europy

Międzynarodowy Przegląd Polityczny, 2005/11

Tworzenie Nowej Europy - czyli dramatyczny finał negocjacji akcesyjnych

Peter Ludlow, The Making of the New Europe. The European Councils in Brussels and Copenhagen 2002, (Brussels, EuroComment, 2004)

KSIĄŻKA PETERA LUDLOWA, HISTORYKA i wybitnego eksperta do spraw polityki Unii Europejskiej „The making of the New Europe” (Tworzenie Nowej Europy) zawiera obszerny zapis ostatniej fazy negocjacji akcesyjnych dziesięciu państw ubiegających się o przyjęcie do Unii Europejskiej w 2004 roku.

Autor koncentruje się w szczególności na obradach szczytów Rady Europejskiej w Brukseli i Kopenhadze, które odbyły się w drugiej połowie 2002 roku, opisując poszczególne rozdziały negocjacyjne. Analizuje on również dotychczasowy proces reformy Unii oraz perspektywę jej rozszerzania o kolejne państwa: Bułgarię, Rumunię oraz Turcję.

Książka oparta jest na wielu materiałach źródłowych takich jak oficjalne dokumenty unijne, zarówno publikowane, jak i niepublikowanie, doniesienia prasowe, a także wywiady z politykami europejskimi, urzędnikami wyższego szczebla oraz ekspertami Unii.

Publikacja może zainteresować polskiego czytelnika z uwagi na odmienne spojrzenie europejskiego eksperta, doskonale znającego tajniki dyplomacji unijnej, na polski zespół negocjacyjny i decydentów politycznych.

Okres, jaki upłynął zarówno od samych negocjacji, jak i ich zapisu przez Ludlowa, skłania do refleksji i oceny tez zawartych w tej publikacji. Warto również pokusić się o konfrontację eurokratycznego spojrzenia Ludlowa z opiniami członków polskich zespołów negocjacyjnych. O takiej potrzebie przekonały mnie również rozmowy, które odbyłem z członkami zarówno zespołu Kułakowskiego, jak i Truszczyńskiego. Pomimo, że opadły już emocje, osoby te na ogół nie życzą sobie, aby ich wypowiedzi były im przypisane z imienia i nazwiska, stąd jestem zmuszony do pewnych uogólnień.

Warto omówić po kolei poszczególne tezy Ludlowa odnoszące się do negocjacji pomiędzy Polską a Unią oceniając je w oparciu o opinie wyrażane przez członków zespołów negocjacyjnych.

Ludlow wielokrotnie akcentuje kompetencje i dobre przygotowanie polskiego zespołu negocjacyjnego, a zwłaszcza głównego negocjatora - Jana Truszczyńskiego. Chociaż, jak wyraźnie zaznacza, osoby wchodzące w skład zespołu miały bardzo ograniczone pole działania, co można było zaobserwować podczas negocjacji na obradach szczytu Unii w Kopenhadze. Autor poprzestaje jednak na tej konstatacji nie usiłując dociec przyczyn takiego stanu rzeczy.

Co ciekawe, wielu członków zespołu negocjacyjnego Truszczyńskiego zdobywało się na odrobinę samokrytycyzmu i przyznawali się do popełniania błędów. Usprawiedliwiali je jednak faktem, że sami dopiero uczyli się trudnej sztuki negocjacji. Co więcej, zarówno brak dużego doświadczenia, jak i presja ze strony Brukseli i czynników polityki wewnętrznej, stawiała ich w nierównej pozycji wobec bardziej doświadczonych negocjatorów europejskich. Strona polska z góry skazana była na trudniejsze warunki negocjacyjne. W opinii członków obu zespołów, rola teamu Truszczyńskiego była mniejszą niż Kułakowskiego. Wynikało to z jednej strony z politycznych ambicji rządu Millera do ścisłej kontroli negocjacji. Z drugiej, wiązało się z technokratycznym podejściem Truszczyńskiego, polegającym na koncentracji na detalach technicznych. Co zgodnie podkreślają jego byli współpracownicy, Truszczyński nie miał ambicji do odgrywania roli politycznej i pozycja urzędnika wypełniającego decyzje polityczne w zupełności mu odpowiadała.

Drugim elementem, który podkreśla Ludlow, jest osobiste zainteresowanie niektórych polityków procesem negocjacyjnym, w szczególności ówczesnego wicepremiera Jarosława Kalinowskiego. Temu ostatniemu nie szczędzi jednak także drobnych uszczypliwości. Zresztą również osoby bezpośrednio zaangażowane w proces negocjacji na ogół krytycznie wypowiadają się na temat roli Kalinowskiego w ostatniej fazie negocjacji. Zdaniem wielu z nich minister Kalinowski nagłośnił medialnie swoją rolę podczas szczytu UE w Kopenhadze, aby ratować topniejący elektorat PSL. W gruncie rzeczy jego rola była jednak minimalna.

Następna teza Ludlowa dotyczyła stylu prowadzonych negocjacji, zwłaszcza ich ostatniej fazy. Krytykuje uzgadnianie polskich stanowisk negocjacyjnych na ostatnią chwilę, np. w nocy z 12 na 13 grudnia 2002 roku. Takie „zwyczaje”, jak konstatuje, „na pewno nie pomogły kondycji negocjatorów 13 grudnia”. Polscy negocjatorzy zgadzają się co do diagnozy Ludlowa, ale winą za zaistniały stan rzeczy obarczają stronę europejską. Jak wskazują zarówno Polska, jak i inne kraje kandydujące zostały skazane na niekorzystną sekwencję zagadnień negocjacyjnych i to zarówno wewnątrz, jak i pomiędzy negocjowanymi rozdziałami. Strona europejska celowo i taktycznie odkładała najbardziej kontrowersyjne zagadnienia np. sprawę wielkości dopłat bezpośrednich lub kwoty limitów produkcyjnych do ostatniej fazy negocjacji, żeby w ten sposób wywrzeć presję na stronie polskiej. Miało to szczególnie miejsce w czasie ostatniej tury negocjacji w Kopenhadze.

Ludlow z uznaniem wyraża się natomiast o pomyśle rozszerzenia składu polskiej ekipy negocjacyjnej w czasie obrad w Kopenhadze o ministrów zainteresowanych wynikiem negocjacji. Jego zdaniem to posunięcie umocniło pozycję premiera Millera. Dowodząc tego twierdzenia przytacza za Financial Times z 23 listopada 2002 roku wypowiedź Millera, w której wyraźnie ostrzega on przed możliwością odrzucenia Traktatu Akcesyjnego w referendum, w przypadku gdyby oferta unijna nie była wystarczająco korzystna dla Polski. Ludlow podkreśla też determinację rządu w negocjacjach zmierzających do uzyskania jak najlepszych warunków członkostwa, co w przypadku niepowodzenia, w jego przekonaniu, mogło wywołać kryzys rządowy.

Ocena, w jakim stopniu rząd był zdeterminowany do uzyskania jak najlepszych warunków, jest uwarunkowana względami politycznymi. Osoby z ekipy Kułakowskiego, które nie brały udziału w ostatniej fazie negocjacji w Kopenhadze, pozostały bardziej krytyczne, co do wysiłków polskiej delegacji. Na ogół wynik negocjacji oceniają na dostateczny, ale jednocześnie przyznają, że Polska nie mogła w Kopenhadze zbyt wiele osiągnąć. Ich zdaniem odium za brak spektakularnych sukcesów w negocjacjach nie spada na ekipę Truszczyńskiego, ale na cały rząd Milera, który nadmiernie rozbudził oczekiwania społeczne co do spodziewanego rezultatu negocjacji akcesyjnych. Zresztą ta ostatnia opinia podzielona została również przez Ludlowa.

Peter Ludlow nie wchodzi w szczegóły negocjacji akcesyjnych i nie pisze wprost, że negocjacje były swego rodzaju grą toczącą się na dwóch poziomach. Wprawdzie na szczeblu międzynarodowym toczyły się negocjacje pomiędzy Polską a Unią, jednak na polskie stanowiska negocjacyjne wpłynęła znacząco polityka wewnętrzna, w szczególności swoisty szantaż zastosowany przez PSL, ówczesnego partnera koalicyjnego SLD. Chodzi tu o sytuację, kiedy Jarosław Kalinowski zagroził wyjściem z koalicji, jeśli stanowiska rządu w sprawie dopłat bezpośrednich i kwoty mlecznej nie będą twardo i konsekwentnie bronione. W rzeczywistości poza ryzykiem upadku rządu istotną rolę w negocjacjach odegrało eurosceptyczne nastawienie dużej części opinii publicznej (głównie rolników) oraz twarda postawa ówczesnej opozycji parlamentarnej. Ludlow nie wspomina jednak o tych czynnikach. Podkreśla natomiast, że Kalinowski w obliczu trudności z utrzymaniem własnego elektoratu, znalazł się w dość niewygodnej sytuacji politycznej, a strategia gróźb i grania twardego obrońcy interesu narodowego była właśnie elementem szerzej prowadzonej gry na polskiej scenie politycznej.

Napięcia polityczne w Polsce miały, zdaniem Ludlowa, bezpośredni wpływ na proces negocjacji. W czasie sesji negocjacyjnej 2 grudnia delegacja polska była nieprzejednana w obronie najważniejszych stanowisk negocjacyjnych, choć, jak przypuszcza autor, motywem działania była przede wszystkim chęć wytargowania większych funduszy i więcej pieniędzy na dopłaty. Zresztą z tą tezą zgadzają się na ogół członkowie obu zespołów negocjacyjnych.

Nieprzejednane stanowisko Polaków wprowadziło duńskie przewodnictwo Unii (Dania przewodniczyła Unii w ostatniej fazie negocjacji akcesyjnych) w nie lada kłopot, gdyż premier Danii Rasmussen znalazł się nagle pomiędzy młotem a kowadłem. Z jednej strony czuł presję Unii dążącej do szybkiego zakończenia negocjacji i brak chęci „podbicia” oferty, z drugiej twarde stanowisko polskiej delegacji.

Polscy negocjatorzy nie byli zadowoleni z propozycji duńskich. Co więcej, Miller mając silne poparcie Kalinowskiego, zaznaczył, że jeśli Unia nie wystosuje lepszej propozycji, polski rząd nie przetrwa krytyki zarówno ze strony opozycji, jak i opinii publicznej. Takie postawienie sprawy, czego jednak Ludlow wyraźnie nie zaznacza, było dowodem na to, że negocjacje mają charakter ”dwupoziomowej gry” opartej na tzw. „strategii związanych rąk”, oznaczającej po prostu: „rozumiemy wasze stanowisko, ale to u nas nie przejdzie”.

Problem, zdaniem Ludlowa, polegał na tym, że trudno było przewidzieć, co zrobi Unia, żeby pomóc Polakom i Duńczykom wyjść z tej kłopotliwej sytuacji. Premier Danii przedstawił oczywiście propozycje Millera delegacji unijnej podkreślając, że taka sytuacja może zmniejszyć szansę na sukces negocjacji. Wobec zdecydowanego oporu Polaków premier Rasmussen zaproponował odroczenie sprawy. Po ponownym spotkaniu „w cztery oczy” premiera Danii z Millerem, ten ostatni, wskutek braku oparcia ze strony polskiej delegacji, stał się bardziej skłonny do kompromisu. Według Ludlowa niespodziewane znalezienie sposobu na kompromis z Polską jest tajemnicą, ale w pierwszej kolejności sukces ten przypisałby kanclerzowi Schroederowi, oraz ówczesnemu komisarzowi ds. rozszerzenia Unii - Verheugenowi.

Zdaniem osób dobrze znających kulisy negocjacji, tak naprawdę Miller był zainteresowany przede wszystkim w wyjściu z sytuacji z twarzą i odpowiednim sprzedaniu rezultatów negocjacji opinii publicznej. Rezultatem negocjacji było przesunięcie środków z funduszy strukturalnych na dopłaty bezpośrednie. Zresztą racjonalności tego posunięcia bronią zwykle członkowie obu zespołów, uznając, że Polska i tak nie była w stanie zaabsorbować tych środków, a więc przesunięcie ich na dopłaty bezpośrednie było z tego punktu widzenia rozwiązaniem nie tylko racjonalnym, ale nawet optymalnym.

Tezy Ludlowa o roli polityki wewnętrznej znajdują potwierdzenie w rozmowach z negocjatorami. Jak powiedział mi jeden z prominentnych członków zespołu jedno ze zdań, które zapadły mu najbardziej w pamięć była rada negocjatora europejskiego: „Pamiętaj, że 90% negocjacji będziecie prowadzili w Warszawie, a zaledwie 10% w Brukseli”. Zresztą partnerzy europejscy dobrze zdawali sobie sprawy z sytuacji w Polsce i z uwagą i jednoczesnym niepokojem obserwowali sondaże, w których wzrastała pozycja ugrupowań eurosceptycznych.

Książka Ludlowa zawiera ciekawy zapis procesu negocjacji i wiele celnych spostrzeżeń dotyczących strategii negocjacji zarówno po stronie unijnej, jak i polskiej.

Większość jego diagnoz znajduje potwierdzenie w relacji członków zespołu negocjacyjnego, a także osób bezpośrednio zaangażowanych w proces negocjacji.

Co jednak zastanawia, zgodność postawionej diagnozy i skutków niektórych decyzji nie koresponduje ze zgodnością ich przyczyn?

Polscy negocjatorzy są, co zrozumiałe, bardziej krytyczni co do intencji Unii i dostrzegają sprytną grę Brukseli wynikającą z asymetrii procesu negocjacyjnego, dającego wyraźną przewagę negocjacyjną Unii. Wynikało to przede wszystkim z braku realnej alternatywy dla członkostwa Polski w UE, co umiejętnie wykorzystywała strona unijna. Narzucała ona nie tylko niekorzystną sekwencję negocjacji, ale dodatkowo potrafiła instrumentalnie posługiwać się kazusem państwa, które zaakceptowało już propozycje Unii lub zamknęło dany rozdział jako „taranem”. Miało to skłonić pozostałe państwa do akceptacji podobnych rozwiązań zgodnie ze „strategią tarana”. Zresztą zdaniem członków zespołu negocjacyjnego na strategię ”zobaczcie, jak inne państwa są sprawne w negocjacjach” dały się nabrać polskie media strasząc opinię publiczną, że Polska jest „czerwoną latarnią” negocjacji. Nie dostrzegły one w krytyce Brukseli wobec tempa zamykania rozdziałów elementu przemyślanej taktyki negocjacyjnej. Jak to obrazowo określił premier Buzek „media polskie pomyliły negocjacje z regatami”.

W zgodnej opinii Ludlowa, jak i negocjatorów, krytycznie wygląda ocena polskich elit politycznych. Krytyka elit dotyczy zarówno niezrozumienia istoty negocjacji, jak i kierowania się dość stereotypowymi sposobami myślenia. Elity polityczne zbudowały mylne wyobrażenie na temat społeczeństwa i jego oczekiwań i wyobrażeń co do procesu negocjacji. Zarówno ugrupowania pro, jak i antyeuropejskie, wykreowały własny wizerunek procesu integracji kierując się bezkrytycznie utartymi schematami. W rezultacie obraz negocjacji wykreowany w debacie publicznej, a w zasadzie w „debacie potocznej”, nie korespondował zupełnie z realnym przebiegiem negocjacji.

Niestety Ludlow, co znajduje usprawiedliwienie zarówno w charakterze publikacji jak i złożoności problematyki negocjacyjnej, nie analizuje dogłębnie zarówno samej debaty wokół integracji, jak i przyczyn kształtowania się stanowisk negocjacyjnych ekipy polskiej. Dużym mankamentem publikacji jest brak staranności edytorskiej, w szczególności notoryczne przekręcanie nazwisk polskich negocjatorów i decydentów, czego nie da się wytłumaczyć zawiłościami polskiej ortografii.

Podsumowując, chociaż temat negocjacji możemy już uznać za przebrzmiały i zamknięty, powinniśmy jednak zrozumieć, że teraz dopiero otwierają się przed Polską nowe wyzwania i rozpoczynają nowe negocjacje. Warto więc jeszcze raz przeanalizować proces negocjacji akcesyjnych, tak, aby wyciągnąć wnioski z popełnionych błędów. Polska uczestnicząc w negocjacjach dotyczących budżetu Unii oraz jej reform wewnętrznych, jak i, co szczególnie istotne, zasad przyszłych akcesji Bułgarii, Rumunii, Chorwacji oraz Turcji, a być może również Ukrainy, może równie wiele zyskać, jak i stracić. Powinna być więc do tych negocjacji szczególnie dobrze przygotowana.

Lektura książki umożliwia wnikliwą analizę i poznanie kulis procesu negocjacyjnego. Pomimo niewątpliwego waloru analitycznego jest to jednak klasyczna pozycja faktograficzna przydatna przede wszystkim osobom naukowo i zawodowo zajmującym się problematyką europejską. Powinna to być obowiązkowa lektura zarówno naszych eurokratów, jak i polityków aspirujących do bycia ekspertami w sprawach europejskich. Nie polecam jej natomiast jako lektury na długie zimowe wieczory.

Sergiusz Trzeciak
Autor jest doktorantem na Wydziale Stosunków Międzynarodowych London School of Economics, gdzie pisze pracę na temat wpływu opinii publicznej i grup interesu na kształtowanie się polskich stanowisk negocjacyjnych w negocjacjach z Unią Europejską.